ESG ภาคบังคับ กับเรื่องวุ่นๆ ของร่างกฎหมาย Omnibus ยุโรป

ในบรรดาประเด็นเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล (Environmental, Social และ Governance เรียกรวมๆ ว่า ESG) ประเด็นหนึ่งที่สังคมจับตามองมากที่สุด และผู้เขียนเห็นว่านับวันจะยิ่งส่งผลต่อการดำเนินธุรกิจมากขึ้นเรื่อยๆ คือ “ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน” ที่เกิดขึ้นในบริบทของการดำเนินธุรกิจ

ข้อเท็จจริงวันนี้ก็คือ การละเมิดสิทธิที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจกำลังเพิ่มทั้งจำนวนและระดับความรุนแรงทั่วโลก ส่วนหนึ่งเนื่องมาจากความซับซ้อนของห่วงโซ่อุปทานสมัยใหม่ในยุคโลกาภิวัตน์และธุรกิจข้ามพรมแดน การละเมิดสิทธิ “ต้นน้ำ” อาจอยู่นอกเหนือการรับรู้จากเจ้าของแบรนด์ “ปลายน้ำ” ก็เป็นได้

ตัวอย่างที่คนไทยคุ้นเคยดี คือ กรณีการตีแผ่ของสื่อระดับโลกอย่าง รอยเตอร์ส และ เอพี ย้อนไปในปี พ.ศ. 2558 เรื่องการใช้แรงงานเยี่ยงทาสและความทารุณโหดร้ายที่กระทำต่อแรงงานข้ามชาติบนเรือประมงไทย ต้นน้ำของอุตสาหกรรมอาหารทะเล ข่าวเจาะเหล่านี้ส่งผลให้อาหารทะเลไทยถูกระงับการสั่งซื้อจากตลาดส่งออกหลักอย่างยุโรป และสหรัฐอเมริกา ร้อนถึงรัฐบาลยุคนั้นต้องออกมาตรการรัวๆ มาแก้ปัญหาอย่างเร่งด่วน รวมถึงการแก้ไข พ.ร.บ. ประมง

กรณีดังกล่าวเป็นครั้งแรกๆ ที่แวดวงธุรกิจไทยเริ่มตื่นตัวกับแนวคิด “การตรวจสอบย้อนกลับ” (traceability) และหลักการชี้แนะว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (United Guiding Principles on Business and Human Rights: UNGPs) ในฐานะมาตรฐานสากลว่าด้วย “ธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน” (business and human rights) ที่แพร่หลายที่สุดในโลก

แม้ว่าหลักการชี้แนะ UNGPs จะเป็นมาตรฐานแบบสมัครใจ ไม่มีผลบังคับทางกฎหมาย แต่หลักการชี้แนะชุดนี้ก็มีอิทธิพลสูงมากต่อภาคการเมืองและธุรกิจ เนื่องจากเป็นมาตรฐานสากลชุดแรกที่บรรจุ “หลักการชี้แนะ” หลายสิบข้อที่ธุรกิจสามารถนำไปประยุกต์ใช้จริง เพื่อแสดงว่าบริษัท “เคารพสิทธิมนุษยชน” ได้ ตั้งแต่การออกแบบและประกาศใช้นโยบายสิทธิมนุษยชน กระบวนการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน (human rights due diligence: HRDD) การออกแบบตัวชี้วัดเพื่อติดตามความคืบหน้า การออกแบบกลไกรับเรื่องร้องเรียนที่มีประสิทธิผล (effective grievance mechanism) ไปจนถึงการรายงานและเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ

การที่หลักการชี้แนะ UNGPs มีความชัดเจนดังกล่าว ส่งผลให้หลายประเทศ อาทิ ฝรั่งเศส เยอรมนี นอร์เวย์ นำเนื้อหาในหลักการชี้แนะชุดนี้ไปออกเป็นกฎหมายที่มีสภาพบังคับสำหรับบริษัทขนาดใหญ่ โดยเฉพาะการกำหนดให้บริษัทใหญ่ต้องดำเนินกระบวนการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้านตามหลักการชี้แนะ UNGPs

ความคืบหน้าในเรื่องนี้ที่มีแนวโน้มจะส่งผลกว้างไกล คือ กฎหมาย Corporate Sustainability Due Diligence (CSDDD) ของสหภาพยุโรป ซึ่งออกในเดือนกรกฎาคม ปี 2024 นับเป็นกฎหมายระดับสหภาพยุโรปฉบับแรกที่บัญญัติความรับผิดชอบของบริษัทขนาดใหญ่อย่างชัดเจนว่า ต้องดำเนินกระบวนการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชน และด้านสิ่งแวดล้อมอย่างรอบด้าน ขอบเขตรวมถึงพันธมิตรทางธุรกิจในห่วงโซ่อุปทานของตัวเอง และเปิดช่องให้องค์กรภาคประชาสังคมหรือสหภาพแรงงานเป็นตัวแทนผู้เสียหายที่ถูกละเมิดสิทธิ สามารถฟ้องเรียกค่าเสียหายทางแพ่งจากบริษัทที่มองว่าไม่ปฏิบัติตามกฎหมายฉบับนี้ได้

ย้อนไปในเดือนกรกฎาคม 2024 สหภาพยุโรปให้เหตุผลในการออกกฎหมาย CSDDD ว่า ทุกภาคส่วนไม่ว่าจะเป็น พลเมืองสหภาพยุโรป ธุรกิจ และสมาคมธุรกิจ ต่างเรียกร้องกฎหมายบังคับกระบวนการตรวจสอบรอบด้าน โดยได้รับเสียงสนับสนุนจากบริษัทกว่าร้อยละ 70 ของบริษัทที่เข้าร่วมกระบวนการปรึกษาหารือสาธารณะ บริษัทหนึ่งในสามให้ข้อมูลว่ากำลังดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อรับมือกับผลกระทบเชิงลบต่อสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชนที่เกิดจากการดำเนินธุรกิจของตัวเอง หรือธุรกิจของพันธมิตรในห่วงโซ่อุปทาน แต่ความก้าวหน้าเกิดขึ้นอย่างเชื่องช้าและไม่สม่ำเสมอ เนื่องจากความซับซ้อนและลักษณะข้ามพรมแดนของห่วงโซ่อุปทานทำให้ยากมากที่บริษัทต่างๆ จะได้ข้อมูลที่ถูกต้องเกี่ยวกับธุรกิจของพันธมิตรอย่างเช่นคู่ค้าของตัวเอง ด้วยเหตุนี้ กฎหมาย CSDDD จึงถูกคาดหวังว่าจะช่วยสร้างบรรทัดฐานใหม่สำหรับบริษัทใหญ่ทั้งที่อยู่ในสหภาพยุโรป และบริษัทสัญชาติอื่นที่มีรายได้สูงจากการส่งออกไปยังสหภาพยุโรป และช่วยบริษัทเหล่านี้ยกระดับความรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชนของตัวเองและพันธมิตรทางธุรกิจให้ดียิ่งขึ้น

อย่างไรก็ดี ผ่านไปเพียงไม่ถึง 1 ปีนับจากวันที่กฎหมาย CSDDD ถูกประกาศใช้ คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission ฝ่ายบริหารของสหภาพยุโรป) ก็สร้างความฮือฮาอีกครั้งด้วยการเสนอชุดร่างกฎหมายใหม่ที่เรียกรวมๆ ว่า ‘Omnibus simplification package’ ซึ่งจะแก้ไขกฎหมาย ESG ฉบับสำคัญๆ ของสหภาพยุโรปก่อนหน้านี้ 3 ฉบับ ได้แก่กฎหมายรายงานด้านความยั่งยืน Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD), EU Taxonomy และ CSDDD ที่กล่าวถึงข้างต้น

คณะกรรมาธิการยุโรปให้เหตุผลในการเสนอชุดกฎหมาย Omnibus นี้ว่า เป้าหมายหลักอยู่ที่การ “ลดขั้นตอนยุ่งยากทางราชการ” (cut red tape) และ “ทำให้กฎสหภาพยุโรปเรียบง่ายกว่าเดิม” (simplify EU rules) ซึ่งจะช่วย “เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน” ของสหภาพยุโรป

ผลลัพธ์ของชุดกฎหมาย Omnibus ถ้าหากได้รับความเห็นชอบจากสหภาพยุโรปมีอาทิ ลดจำนวนบริษัทที่มีหน้าที่รายงานตามกฎหมาย CSRD ลงกว่าร้อยละ 80, ขยายเวลาเพิ่มอีก 2 ปี สำหรับบริษัทที่มีหน้าที่รายงานตาม CSRD (เป็นปี 2028), ยกเลิกเกณฑ์การรายงานรายภาค (sector-specific), ลดภาระการรายงานตาม EU Taxonomy ให้เหลือเพียงบริษัทขนาดใหญ่มากเท่านั้น ฯลฯ

อย่างไรก็ดี การแก้ไขเนื้อหากฎหมาย CSDDD อันจะเป็นผลจาก Omnibus ดูกว้างไกลและหลายเรื่องดูน่ากังขาว่า จะยังรักษาเจตนารมณ์ของกฎหมายดั้งเดิมได้หรือไม่ ยกตัวอย่างเช่น Omnibus จำกัดขอบเขตของการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อมอย่างรอบด้าน (human rights due diligence / environmental due diligence) ให้เหลือเพียง “พันธมิตรทางธุรกิจโดยตรง” (direct business partners) ของบริษัทเท่านั้น หรือพูดอีกอย่างคือ ครอบคลุมเฉพาะคู่ค้า หรือองค์กรธุรกิจลักษณะอื่นที่บริษัทเป็น “คู่สัญญา” โดยตรงเท่านั้น

นั่นหมายความว่า การละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดในระดับ “ต้นน้ำ” ของบริษัท เช่น บนเรือประมง ซึ่งอยู่ห่างจากบริษัทเจ้าของแบรนด์อาหารทะเลหลายช่วงตัว จะไม่เข้าข่ายที่บริษัทต้องตรวจสอบรอบด้านและหามาตรการบรรเทาความเสี่ยงที่จะเกิดการละเมิดสิทธิ ตามข้อเสนอใหม่ในกฎหมาย Omnibus ทั้งที่โดยข้อเท็จจริงหลายเหตุการณ์ที่ผ่านมา รวมทั้งในไทย ก็ชี้ชัดแล้วว่าทุกครั้งที่เกิดกรณีแบบนี้ขึ้น บริษัทเจ้าของแบรนด์ย่อมมีความเสี่ยงที่จะถูกเรียกร้องให้ร่วมรับผิดชอบและหาทางแก้ปัญหา ในฐานะเจ้าของแบรนด์ที่มีอำนาจต่อรองค่อนข้างสูงในห่วงโซ่อุปทาน

นอกจากนี้ ข้อเสนอใน Omnibus หลายข้อยังไปไกลกว่าการ “ทำให้กฎเรียบง่ายกว่าเดิม” ดังข้ออ้างของคณะกรรมาธิการยุโรป แต่เป็นการยกเลิกกฎเกณฑ์สำคัญๆ ที่น่าจะส่งผลต่อประสิทธิผลของกฎหมาย เพราะทำให้บริษัทไม่ต้องรับผิดชอบต่อการไม่ทำตามกฎหมาย ยกตัวอย่างเช่น Omnibus เสนอยกเลิกช่องทางในกฎหมาย CSDDD ที่เปิดให้องค์กรภาคประชาสังคมหรือสหภาพแรงงานเป็นตัวแทนผู้เสียหายที่ถูกละเมิดสิทธิ สามารถฟ้องเรียกค่าเสียหายทางแพ่งจากบริษัทที่มองว่าไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย

ด้วยเหตุนี้ จึงอาจไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจที่ข้อเสนอ Omnibus จะเผชิญกับเสียงคัดค้านอย่างรุนแรง ไม่เพียงแต่จากองค์กรภาคประชาสังคม แต่บริษัทขนาดใหญ่หลายแห่งที่ได้ชื่อว่าเป็นผู้นำด้านธุรกิจที่ยั่งยืน มองว่าตัวเองแสดงความรับผิดชอบและเปิดเผยข้อมูล ESG ไกลกว่ากฎหมายมานานมากแล้ว อาทิ ยูนิลีเวอร์ เนสท์เล่ มาร์ส อิเกีย และ ล็อกซิทาน ก็ลงนามในจดหมายเปิดผนึกร่วมกัน เพื่อแสดงความกังวลต่อข้อเสนอ Omnibus โดยเน้นว่าบริษัทไม่เห็นด้วยกับการทบทวนกฎหมาย CSDDD ใหม่ เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้ได้ผ่านกระบวนการปรึกษาหารือกับผู้มีส่วนได้เสียรวมถึงภาคธุรกิจมาแล้ว และข้อบังคับใน CSDDD ก็ไม่ได้ซ้ำซ้อนกับเนื้อหาในกฎหมายฉบับอื่นแต่อย่างใด (จึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้อง “ทำให้เรียบง่าย” กว่าเดิม)

ที่น่าสนใจคือ บริษัทเอกชนที่ลงนามในจดหมายฉบับนี้มองว่า ชุดกฎหมาย ESG ภาคบังคับของสหภาพยุโรปสำคัญต่อการสร้าง “สนามแข่งขันที่เท่าเทียม” สำหรับการตระหนักรู้และตอบแทนการทำธุรกิจที่คำนึงถึงความยั่งยืน

สอดคล้องกับจดหมายเปิดผนึกจากนักลงทุนสถาบันกว่า 160 แห่งที่เตือนว่า ข้อเสนอ Omnibus อาจส่งผลเสียต่อการลงทุนและเพิ่มความไม่แน่นอนทางกฎหมาย เนื่องจากชุดกฎหมาย CSRD, CSDDD และ EU Taxonomy รวมกันเป็นเครื่องมือที่ช่วยให้นักลงทุนสามารถประเมินความเสี่ยงและโอกาสทางธุรกิจ สุดท้ายเพื่อจะได้จัดสรรทุนอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น “สู่เศรษฐกิจ net zero ที่มีการแข่งขัน ความเท่าเทียม และความเจริญรุ่งเรืองมากกว่าเดิม”